После смены схемы управления Ульяновском возникла правовая неопределенность, связанная с процедурой выборов главы города. Для устранения неопределенности может потребоваться решение суда. «Idel.Реалии» разбирались в тонкостях проблемы.
Экс-глава Ульяновска Сергей Панчин, который после ликвидации поста главы администрации вновь претендует на кресло градоначальника
9 июня конкурсная комиссия отберет кандидатов на пост главы Ульяновска, из которых впоследствии городская Дума выберет главу города с полномочиями главы исполнительной власти.
Бывший глава города Сергей Панчин ушел в отставку с должности председателя Ульяновской городской думы, чтобы вновь претендовать на этот пост уже по новой схеме, предполагающей единоначалие. Если считать, что должность эта выборная, то на пути Панчина, которого поддерживает губернатор области Сергей Морозов, встает выборное законодательство: оно запрещает выдвигаться на должность, с которой человек ушел добровольно. Если же считать, что глава города — муниципальный чиновник, то Панчину помешает стать главой предельный возраст 65 лет, которого он уже достиг. Правовые службы Гордумы и Законодательного собрания утверждают, что никаких юридических противоречий в ситуации нет.
28 марта Ульяновская городская Дума скорректировала Устав города, поменяв схему управления Ульяновском с «двуглавой» на «одноглавую». По прежней схеме главой города был председатель Думы, избираемый из числа депутатов, а исполнительную власть возглавлял назначенный глава администрации (сити-менеджер). По новой схеме вместо двух глав будет один, и этот человек получит полномочия главы администрации. Главу города изберет городская Дума из списка кандидатов, который сформирует конкурсная комиссия из десяти человек. Половину членов этой комиссии назначила городская Дума, другую половину — губернатор области.
Сторонники новой, «единоглавой», схемы расхваливают ее достоинства. «Это позволит нам эффективно решать хозяйственные вопросы муниципалитета и формировать стратегию развития города», — заявил губернатор Морозов. «Абсолютное большинство регионов — около 50 — уже перешли на подобную схему, когда глава города избирается комиссией, — сказал депутат ЗСО, единоросс Василий Гвоздев. — При таком подходе мы получим главу, который без конфликтов между различными уровнями власти с полной ответственностью начнёт осуществлять свои полномочия. Примеры конфликтов между главами есть, а это негативно отражалось на конкретных решениях». Несколько лет назад Гвоздев, будучи председателем Гордумы, выступал за всенародные выборы главы города, но теперь мнение поменял.
Как осуществлять переходный период от одной схемы управления к другой, нигде не прописано, поэтому власть импровизирует. Сначала пришлось избавиться от сити-менеджера Алексея Гаева. По мнению горожан, тот неплохо справлялся со своей работой, но губернатор Морозов на аппаратном совещании 9 апреля внезапно придрался к качеству работ по благоустройству Ульяновска. «Господин Гаев, меня не устраивает ваша работа. Я сегодня дал распоряжение главе города, чтобы рассмотрели вопрос о вашем пребывании в должности», — заявил тогда Сергей Морозов. Через три дня Гаев подал в отставку. Временно исполнять обязанности главы администрации назначили его заместителя Вадима Андреева.
А 10 мая добровольно сложил с себя полномочия главы города и сам Сергей Панчин, чтобы не ждать окончания срока. Комментатор интернет-издания «Улград» написал, что авторы сценария по пересаживанию Панчина из кресла главы города в то же кресло, но с другими полномочиями, сильно подставляют его в глазах горожан. «Если уж уходишь — уходи. Если уходишь ради смены формата руководства городом — скажи об этом четко. А пока вместо удовлетворения по поводу перехода к четкой системе единоначалия город получил волну пересудов о личности губернаторского кандидата — о его почтенном возрасте, да внезапной зарплате на общественной должности. Какой уж тут кредит доверия», — считает обозреватель издания.
Перед своей отставкой Панчин действительно подстелил себе соломки. За два дня до отставки Дума приняла решение увеличить число депутатов, работающих на постоянной основе, то есть за зарплату. Кроме председателя думы и его зама, на постоянной основе теперь сможет работать еще один депутат, которого определит Дума. Мало кто удивился, что сразу после отставки Панчина Гордума назвала таким депутатом — с зарплатой 58 тысяч рублей в месяц — именно его. Еще через два дня Морозов предложил Панчину принять участие в конкурсе на должность главы города, а до той поры изобрел для него портфель, назначив полномочным представителем губернатора Ульяновской области по Ульяновску.
В отборочном конкурсе на должность главы города участвуют семь человек. Панчин сдал свои документы в последний день, когда это можно было сделать. Накануне этого ожидаемого поступка начались споры, имеет ли Панчин право стать главой города по новой схеме. Кандидат в мэры Александр Брагин, как пишет «КоммерсантЪ», обратился в прокуратуру с просьбой проверить на законность положение о проведении конкурса. По его мнению, выборы главы являются непрямыми, поэтому Панчин, если его выберут главой, должен будет оформить свои трудовые отношения по закону о муниципальной службе, а этот закон устанавливает предельный возраст для муниципальных служащих — 65 лет. Такого возраста Панчин достиг в январе 2018 года.
Эту точку зрения поддерживает председатель межрегионального объединения избирателей, сопредседатель общественного движения «Голос» Андрей Бузин. Он сомневается, что главу города в данном случае можно считать выборной должностью.
— Если его будет выбирать Дума, тогда вообще непонятно, что является выборной должностью, — сказал Бузин в телефонном интервью. — Так выборной должностью можно объявить что угодно, потому что такое назначение начальником в любом случае можно считать выборами. Хотя в Конституции и законах не сказано, что у нас обязательно должны быть прямые выборы исполнительной власти на местах (у нас прямые выборы представительной и законодательной власти), тем не менее, это, с моей точки зрения, — ограничение, сужение избирательных прав граждан.
В пресс-службе Гордумы сообщили, что для главы города нет предельно допустимого возраста: такое ограничение действует для должностей муниципальной службы, «замещаемых путем заключения трудового договора”, но это не относится к выборным должностям местного самоуправления. Руководитель организационно-правового управления Оксана Карпова сказала, что глава города — муниципальная выборная должность, но от дальнейших комментариев отказалась, посоветовав читать законы.
В федеральном законе №67 «Об основных гарантиях избирательных прав…» выдвижение кандидатов на выборные должности регулируется статьей 32. Там, в числе прочего, сказано: если глава муниципального образования ушел в отставку по собственному желанию, то он не может быть кандидатом на выборах, «назначенных в связи с указанными обстоятельствами». А в случае Панчина как раз такие обстоятельства присутствуют. Кроме того, он остается депутатом Гордумы, что, согласно той же статье, также лишает его права претендовать на должность главы муниципалитета в «одноглавом» варианте.
— Он ушел в отставку, и именно с этим связано назначение конкурсной процедуры, — комментирует ситуацию старший научный сотрудник в Институт социологии Российской академии наук Роман Петухов, эксперт в области местного самоуправления. — Сначала Дума приняла изменения в Устав, и эти нормы должны были вступить через несколько лет, когда закончились бы полномочия Панчина как избранного главы. С моей точки зрения, закон специально установил барьер для таких манипуляций волей избирателей, и при прямом следовании закону такого быть не должно: человек, который сам ушел в отставку, чтобы включилась новая норма, тем самым отказался от правового статуса главы муниципалитета.
— Закон о гарантиях избирательных прав не имеет отношения к этому случаю, потому что не проводится всенародного голосования, а есть отдельная процедура, которая предусмотрена 131 законом, — утверждает начальник правового управления Законодательного собрания Ульяновской области Василий Причестнов. — Здесь другие отношения. Поэтому любой человек может выдвигаться. Если Панчина изберут, он просто сложит свои полномочия депутата.
В законе №131 о местном самоуправлении есть статья 36, которая регламентирует конкурсную процедуру по выборам главы, и она напрямую отсылает к закону о гарантиях избирательных прав. В статье говорится, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, «который на день проведения конкурса не имеет ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления». А Панчин, согласно 67-му закону, такие ограничения имеет.
— Уже сложилась массовая практика, когда из «двуглавой» модели переходят к «одноглавой», и нигде такой коллизии не возникало, — сказал в телефонной беседе председатель Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ Андрей Максимов. — Та и другая должности — выборные. По большому счету, должна быть система транзита, когда человек переходит с одного формата исполнения полномочий на другой, оставаясь на выборной должности. Панчин ушел с должности главы, который исполняет обязанности председателя представительного органа, а претендует на должность главы, который исполняет обязанности главы администрации. Это все-таки разные должности, разное функциональное наполнение. Не думаю, что здесь возможно двойное толкование.
Роман Петухов считает, что правовая коллизия все же есть.
— Нормы закона трактуются неодинаково юристами, правоприменителями и органами власти, и к этому надо быть готовым. Яркий пример – преобразование в городских округах и муниципальных районах Москвы. В случае с Ульяновском можно обратиться в конкурсную комиссию с заявлением или опротестовать ее решение постфактум. Рекомендовал бы получить официальное заключение в Минюсте, потому что именно там сейчас занимаются проблематикой местного самоуправления. Советую еще написать в комитет Госдумы по местному самоуправлению, в аппарате комитета сильная юридическая команда по вопросам МСУ. Потом с этим можно идти в суд.
Поскольку речь идет не о коллизии закона и Конституции, а о коллизия двух законов, такой спор будет рассматриваться судом общей юрисдикции или прокуратурой, говорит Андрей Бузин. «Но у нас нарушается основной принцип разделение властей, прокурорская и судебная власть слиты в одну команду, и они будут принимать решения не в пользу избирательных прав граждан», — говорит он.
Андрей Максимов прогнозирует, что Панчина явочным порядком допустят до конкурса и выборной процедуры, он выиграет, и если кто-то возьмется обжаловать это решение, то суд с большой вероятностью признает процедуру легитимной, поскольку налицо изменение функционального содержания должности.
Источник: Idel.Реалии, автор — Сергей Гогин
Фото: Simbirsk.city, Александр Кременицкий, фейсбук Сергея Морозова